Medien

Cum-Ex, die Finanzlobby und die Macht der Bürokratie

Eine Buchbesprechung VON JOACHIM MAIWORM

»Die Kleinen hängt man, die Großen lässt man laufen.« Mit diesem Sprichwort hatte Anne Brorhilker im Frühjahr 2024 ihren Rücktritt als Staatsanwältin begründet, um ein Zeichen gegen die völlig unzureichende juristische Aufarbeitung des Cum-Ex-Skandals zu setzen. Mit diesen Worten beginnt auch ihr Buch, in dem sie das Verhältnis von Justiz und Wirtschaftskriminalität vor dem Hintergrund ihrer jahrelangen Erfahrungen als Ermittlerin in zahlreichen und umfangreichen Cum-Ex-Fällen reflektiert.

Von Hintergrund.de | Veröffentlicht am 15.04.2026 in: Medien, Heft 3/4 2026

Begriffe wie Klassenrecht oder Klassenjustiz meidet die Autorin zwar, sie zeigt jedoch am Beispiel Cum-Ex überzeugend auf, wie wirtschaftskriminelle Akteure in den Bereichen Strafverfolgung, Rechtsetzung und Rechtsprechung strukturell privilegiert werden – indem der Staat bis heute nur wenig unternommen hat, den Milliarden-Betrügern auf die Schliche zu kommen und das geraubte Geld zurückzuholen. Anders gesagt: Die Bundesrepublik sieht sich gern als Rechtsstaat, der die Staatsgewalt (Legislative, Exekutive und Judikative) an das geltende Recht bindet und in dem für alle Bürger die gleichen Gesetze gelten und sie vor Gericht auch gleich behandelt werden.

Ein kritischer Blick auf die Verfassungswirklichkeit zeigt aber schnell, wie die Staatsorgane selbst die rechtsstaatlichen Fundamente ihrer Macht aktiv zersetzen. Wie das funktioniert, beschreibt die ehemalige Kölner Hauptermittlerin in Sachen Cum-Ex anhand des fehlenden Willens und der Inkompetenz der zuständigen staatlichen Instanzen, wirtschaftskriminelle Finanzjongleure zur Verantwortung zu ziehen. Vor allem die Beschreibung der bürokratischen Hindernisse, mit denen Brorhilker bei ihrer Arbeit konfrontiert wurde, wird so manche Leser irritieren und erstaunen – und den Gedanken bei ihnen reifen lassen, dass es sich dabei wohl nicht nur um ein Übermaß an Bürokratie oder die oft zitierte Schwerfälligkeit von Verwaltungen und Behördenvertreter handelt, sondern vielmehr um eine zielgerichtete Begünstigung einer Finanzelite, deren Geschäftspraxis von tolerierten Gesetzesverstößen durchsetzt zu sein scheint. Dass auch ganz legal mit zweierlei Maß gemessen wird und die wirtschaftlich Bessergestellten bevorzugt werden, belegt die Autorin mit den Besonderheiten der deutschen Gesetzgebung – beim Umgang mit Steuerhinterziehung im Vergleich zum sogenannten Sozialbetrug, der trotz des wesentlich geringeren monetären Schadens öffentlich ungleich stärker im Fokus steht.

Brorhilker ist nicht die Erste, die diese und andere Vorgänge und Probleme im Kontext von Cum-Ex beschreibt und benennt. Aber sie ist besonders glaubwürdig, wenn sie faktenbasiert die »deutschen Zustände« bei der mangelhaften Verfolgung der Wirtschaftskriminalität auseinandernimmt, denn als ehemalige Staatsanwältin berichtet sie aus erster Hand. Um zu erläutern, warum die »Ungeheuerlichkeit« von Cum-Ex und Cum-Cum überhaupt möglich war und der Fiskus bislang nur einen Bruchteil der geschätzten Schadenssumme in Höhe von 40 Milliarden Euro zurückgefordert hat, führt Brorhilker unter anderen folgende Punkte an.

Die Finanzlobby

Der größte Steuerraub in der Geschichte der Bundesrepublik wäre fast unbemerkt geblieben, da die Finanzlobby über Jahrzehnte alles versucht hatte, ihre illegalen Aktivitäten zu verschleiern. Dazu gehörte es, eine Vielzahl von »Fachaufsätzen« zu lancieren, in denen Top-Juristen von der Ausnutzung nebulöser »Marktineffizienzen« rund um den Dividendenstichtag fabulierten, um die exorbitant hohen Gewinne der Cum-Ex-Transaktionen als völlig legal zu begründen. Ein »ganzer Strauß von Erzählungen« sei in Umlauf gebracht worden, um von dem offensichtlichen Grundsatz – man kann nichts zurückfordern, was zuvor nicht gezahlt wurde – abzulenken. »Grauzone«, »Gesetzeslücke«, »Steuerschlupfloch« und »clevere Steuertricks« sind die Begriffe, die bis heute auch in Presseberichten immer wieder zu finden sind: nach Brorhilker wirksame Sprachschablonen, die verdecken, dass es bei Cum-Ex um strafbare Steuerhinterziehung geht.

Nicht die Auto- oder die Pharmalobby üben in Deutschland den größten Einfluss aus, sondern die Finanzlobby, deren zehn wichtigste Akteure 2024 unglaubliche 40 Millionen Euro für Lobbyarbeit ausgaben.

Die Gesetzgebung

Dass ein Textentwurf des Bundesverbandes deutscher Banken direkt in eine gesetzliche Regulierung des Bundesfinanzministeriums zu Cum-Ex übernommen wurde, passt ins Bild. Illegale Machenschaften der ökonomisch Mächtigen werden wegen schlecht aufgestellter Strafverfolgungsbehörden von Seiten des Staates häufig »durchgewunken«. Das ist das eine. Dass der massive Einfluss der Finanzlobby so weit reicht, selbst formulierte Textpassagen in staatlichen Gesetzen unterzubringen, um auf diese Weise von den Tätern geschickt zu nutzende »Gesetzeslücken« definieren zu können, ist die andere verblüffende Erkenntnis.

Im Jahr 2007 hatte das Bundesfinanzministerium versucht, den Cum-Ex-Betrug per Gesetz zu unterbinden. Wie es dazu kam, sich ein Gesetz von der Finanzlobby schreiben zu lassen, rekonstruierte bereits 2016 der Untersuchungsausschuss des Bundestags zu Cum-Ex, wie Brorhilker feststellt. Danach hatte ein ehemaliger Finanzrichter von 2004 bis 2008 als Experte für Kapitalertragssteuer beim Finanzministerium gearbeitet. Im Herbst 2008 wechselte er nach seiner Beurlaubung zum Bankenverband, war aber informell weiter für das Ministerium tätig. Ergebnis dieses irrwitzigen Vorgangs: Der Cum-Ex-Betrug lief jetzt erst richtig an. »Denn der Gesetzentwurf«, so die Autorin, »enthielt zwar Regelungen für Leerverkäufer mit inländischen Depotbanken, richtete sich aber nicht an Leerverkäufer, die eine im Ausland ansässige Depotbank nutzten – mit dem Effekt, dass genau darüber fortan die Cum-Ex-Betrügereien abgewickelt wurden.«

Brorhilker spricht daneben einen Punkt an, der auch im kritischen Diskurs nur selten thematisiert wird. Bei Wirtschaftskriminalität und Steuerhinterziehung wird weniger entschlossen vorgegangen als zum Beispiel gegen sogenannten Sozialbetrug. »Sozialbetrug wird wesentlich öfter ermittelt, angeklagt und verurteilt. […] Besonders gravierende Fälle des Betrugs – dazu gehört auch Sozialbetrug – werden als ›Verbrechen‹ (i. S. v. § 12 Strafgesetzbuch) geahndet, was in § 263 Strafgesetzbuch geregelt ist. Diese Einstufung hat unter anderem zur Folge, dass derartige Fälle nicht auf Grundlage einer Ermessensentscheidung eingestellt werden können […]. Steuerhinterziehung hat nach § 370 Abgabenordnung keinen solchen Verbrechenstatbestand. Das bedeutet, es ist möglich, auch besonders gravierende Fälle von Steuerhinterziehung auf Grundlage einer Ermessensentscheidung nach §§ 153, 153a Strafprozessordnung einzustellen.«

Der behördliche Personalmangel im Allgemeinen und der geringe Personaleinsatz bei Finanzämtern, Zoll, Polizei und Justiz ausgerechnet im Bereich der Wirtschaftskriminalität im Besonderen minimierte so das Entdeckungsrisiko für die Täter. Der in Szene gesetzte juristische Expertendiskurs, der die Legalität der Cum-Ex-Deals unterfüttern sollte, tat ein Übriges.

Ein verblüffendes Beispiel, über das schon öfter berichtet wurde, bietet die Landesbank Baden-Württemberg. Zwischen 2007 und 2009 hinterzog die Bank allein mit Cum-Ex Steuern in Höhe von 166 Millionen Euro, die mittlerweile zurückgezahlt wurden. Aber erst nach zwölf Jahren Ermittlung wurde im Jahr 2025 gegen einige Mitarbeiter Anklage erhoben. Der Grund: Nur ein einziger Staatsanwalt ermittelte über die Jahre in dem Fall. Schwach aufgestellte Behörden in Deutschland garantieren also, dass vermutlich die meisten wirtschaftskriminellen Straftaten unentdeckt bleiben. Und wenn die Täter auffliegen, werden sie in der Regel nicht konsequent verfolgt. Selbst bei Steuerhinterziehungen mit großen Schäden werden strafrechtliche Ermittlungen sehr häufig gegen eine verhältnismäßig geringe Geldauflage vorzeitig eingestellt. Aufgrund der Irrationalität der Bürokratie blieben im Frühjahr 2025 in den deutschen Staatsanwaltschaften 930.000 Fälle unbearbeitet. Gleichzeitig sind nach Angaben des Deutschen Beamtenbunds rund 570.000 Stellen im öffentlichen Dienst unbesetzt, wie Brorhilker schreibt. Obwohl die zuständigen Minister auf Bundes- und Landesebene die Fach-, Rechts- und Dienstaufsicht über die ihnen nachgeordneten Behörden ausüben, werden weder sie noch die Verwaltungsspitzen für die ineffektive behördliche Arbeit in den Bereichen Finanzverwaltung und Justiz verantwortlich gemacht. Das Ergebnis: Es fehlen der Anreiz und die Bereitschaft, die Missstände zu korrigieren und die Arbeit der Behörden ganz allgemein zu modernisieren. Laut Bundesrechnungshof kooperieren die Behörden untereinander oft nur sehr schlecht, die technische Ausstattung ist veraltet, eine gemeinsame IT-Infrastruktur fehlt, an entscheidenden Stellen wird zu wenig Personal eingesetzt.

Brorhilker illustriert den alltäglichen Wahnsinn in ihrer Ermittlungsarbeit an einem selbst erlebten Beispiel als junge Staatsanwältin in Köln. Wegen eines Problems, das keiner ihrer Kollegen lösen konnte, rief sie die Staatsanwaltschaft im benachbarten Düsseldorf an und fragte nach, wie dort ein ähnlich gelagerter Fall gehandhabt werde. Der Ärger begann, als ihr Vorgesetzter davon erfuhr, denn sie hatte gegen ein ungeschriebenes Gesetz verstoßen. Danach trägt man nichts nach außen, kann also nicht einfach am offiziellen Dienstweg vorbei irgendwo anrufen.

Täterpsychologie und patriarchalische Strukturen

Als Staatsanwältin erlebte Brorhilker eine für die Finanzbranche typische Arroganz. Die Beschuldigten wollten als »gut in die Gesellschaft integrierte, fleißige und beruflich sehr erfolgreiche Menschen, keineswegs als Kriminelle« gesehen werden. Viele empfanden es als absolut empörend, überhaupt mit strafrechtlichen Vorwürfen konfrontiert zu werden, und hielten sich für Opfer staatlicher Willkür. »Kriminell«, resümiert die Autorin, »das sind die anderen, die im Supermarkt stehlen und Drogen nehmen.« Selten wird in der kritischen Literatur zu Cum-Ex auch thematisiert, dass Wirtschaftskriminalität traditionell von Männern dominiert wird, chauvinistische Abwertungen von Frauen inklusive. Aber auch auf der Gegenseite, in den Staatsanwaltschaften, erhöht sich der Männeranteil signifikant mit zunehmender Hierarchiestufe, wie Brorhilker erklärt. Auch dort seien die Strukturen patriarchal »bis in die letzte Ecke«. Dass Ermittlungen im Steuerrecht von Frauen geleitet wurden – daran mussten sich neben den Beschuldigten aus dem Bankenmilieu und ihren Anwälten auch die männlichen »Macher« in den Behörden erst gewöhnen.

Der industrielle Charakter von Cum-Ex

Einzelne Kronzeugen ermöglichten es den Staatsanwaltschaften, das arbeitsteilige operative System bei Cum-Ex in allen Einzelheiten zu verstehen. Riesige Aktienpakete mussten danach nach genauem Ablaufplan durch die technischen Systeme der Börse und der Banken geschleust werden – ohne die aktive Mitarbeit sehr vieler Menschen schlicht undenkbar. Da die Transaktionen sehr umfangreich waren, erforderten die Geschäfte eine ganze Reihe formeller Genehmigungen. »Und diese Genehmigungsprozesse«, schreibt Brorhilker, »erfordern die Zustimmung von mehreren Abteilungen der Bank: Handel, steuerrechtliche Abteilung, Rechtsabteilung usw. Alle müssen ihr ›Okay‹ geben. Vor allen Dingen aber muss der Vorstand zustimmen und die Genehmigung aussprechen. Das zeigte aus unserer Sicht, dass es sich bei Cum-Ex-Geschäften nicht allein um eine Sache der Händler handelt, sondern üblicherweise einem großen Personenkreis innerhalb einer Bank bekannt ist, und zwar quer durch alle Abteilungen.«

Die Autorin beschreibt in ihrem Buch aber nicht nur die Struktur von Cum-Ex, das heißt eine Form von organisierter Kriminalität, deren Täter zwar Teil der Finanzelite sind, die aber zugleich von sehr vielen Menschen aus der »Mitte der Gesellschaft« getragen wird (Bankangestellte usw.). Brorhilker benennt daneben auch, was sich in Deutschland ändern sollte, um Wirtschaftskriminalität wirksam bekämpfen zu können. So fordert sie, wenig überraschend, mehr Personal für Polizei, Steuerfahndung und Staatsanwaltschaften, bei zugleich weniger Fluktuation. Daneben müssten die Kräfte in einer zentralen Stelle auf Bundesebene gebündelt werden, gerade mit Blick auf Cum-Ex als international organisierter Kriminalität. International organisierte Geldwäsche sei beim Bundeskriminalamt angesiedelt, warum sollte dort nicht auch die international ablaufende Steuerhinterziehung bearbeitet werden? Drittens macht sich die Autorin für die Beschränkung der Lobbymacht der Finanzbranche stark. Insbesondere müssten deren Narrative zu unwahren Rechtsauffassungen (»legale Gesetzeslücken«) – in Kampagnen gezielt platziert – bekämpft werden. Soll heißen: Zu lange hätten diese den öffentlichen und juristischen Diskurs bestimmt. Viertens sollte, wie beschrieben, schwere Steuerhinterziehung endlich als ein zu ahndendes strafrechtliches Verbrechen gelten. Nach ihrem Ausscheiden aus dem Staatsdienst arbeitet Brorhilker heute als Co-Vorständin bei der Bürgerbewegung Finanzwende e. V., wo sie den Bereich Finanzkriminalität leitet. Folglich ermutigt sie in ihrem Buch zu einem zivilgesellschaftlichen Engagement, um sich im Sinne des Gemeinwohls vor allem der Finanzlobby entgegenzustellen.

Zwar konnte vieles von dem, was Brorhilker in ihrem Buch anspricht, bereits in den letzten Jahren auch an anderen Stellen gelesen werden. Dennoch ist ihr eindringlicher Appell, die Brisanz des Themas zu erkennen und sich zu aktivieren, mehr als nachvollziehbar. Denn die schmutzigen Deals gehen in anderer Form weiter, und die nächsten Skandale um Steuerhinterziehung werden wir sicher schon bald erleben.

Joachim Maiworm, Jahrgang 1961, ist Redakteur von BIG Business Crime, der Zeitschrift des Vereins Business Crime Control (Aufklärungsarbeit über kriminelle Ökonomie). Er war viele Jahre in der mieten- und sozialpolitischen Bewegung in Berlin aktiv. Er ist Mitarbeiter in einem historischen Archiv.